 |
Реформа местного самоуправления является одной из составляющих
правовых преобразований в стране. Она основана на положениях
Конституции Российской Федерации 1993 г., согласно которым
организация публичной муниципальной власти в качестве
самостоятельной и не входящей в систему государственной власти не
только признается, но и гарантируется с тем, чтобы обеспечить
эффективную и приближенную к населению регламентацию значительной
части публичных дел и управление ими, осуществляемое местным
сообществом граждан в рамках закона, в своих интересах и под свою
ответственность. Этим определена стратегия преобразования в сфере
территориальной самоорганизации населения, потребовавшая освоения
как в законотворческой, так и в правоприменительной практике
международных и конституционных стандартов, признаваемых в
демократической организации местной власти.
При известной лапидарности конституционных положений по вопросам
местного самоуправления, неразработанности его правовых и
отсутствии практических традиций, значительном массиве новых
законодательных решений на федеральном и региональном уровнях
существенная роль в толковании конституционных подходов к
организации местной публичной власти в этом процессе принадлежит
Конституционному Суду Российской Федерации. Его востребованность в
данной области проявляется как в значительном количестве обращений
в Конституционный Суд по вопросам местного самоуправления — они
составляют почти треть от всех, касающихся организации публичной
власти, включая наряду с муниципальной также законодательную,
исполнительную и судебную, — так и в существенном, новаторском,
развивающемся и достаточно кардинальном характере правовых позиций,
сформулированных в решениях Конституционного Суда.
Определяющее значение этих позиций для правовой регламентации
муниципальной власти обусловлено не только обязательностью
принимаемых в конституционном судопроизводстве решений о
конституционности или неконституционности проверяемых законов, но и
тем, что в законодательном процессе исключается отступление от
сформулированных Конституционным Судом правовых позиций, которые в
будущем также не могут быть преодолены при принятии нормативных
актов на любом уровне.
Цель настоящего комментария к практике Конституционного Суда
Российской Федерации — представить сформулированные в его
постановлениях и определениях имеющие обязательный характер
правовые позиции по широкому спектру проблем законодательного
регулирования местного самоуправления, включая вопросы его
территориальных, компетенционных и организационных основ,
взаимоотношений с органами государственной власти, демократических
процедур, финансовой, экономической и судебной защищенности. Важное
значение принадлежит и защитной функции самого конституционного
судопроизводства, обеспечивающей, с одной стороны, правомочия
местного самоуправления как такового и, с другой — коллективно
реализуемое гражданами конституционное право на местное
самоуправление.
Такие правомочия осуществляются Конституционным Судом Российской
Федерации практически во всех видах процедур, т.е. при толковании
Конституции, проверке нормативных актов по обращениям
государственных органов, в спорах о компетенции, а также при
конкретном нормоконтроле по жалобам граждан и их объединений и по
запросам судов в отношении законов, подлежащих применению в
качестве основы разрешения возникшего правового конфликта.
С этой точки зрения существенным шагом в развитии правозащитных
полномочий конституционного судопроизводства представляется данное
Конституционным Судом Российской Федерации в одном из последних его
решений достаточно широкое истолкование правомочий органов местного
самоуправления в качестве субъектов обращений о проверке
конституционности законов, применением которых в конкретном деле
затрагиваются конституционные права на местное самоуправление . При
этом муниципальные объединения рассматриваются как объединения
граждан по территориальному признаку, способные обеспечивать
коллективную реализацию права на самоуправление и признаваемые
правомочными обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации
соответственно за его защитой в процедуре, предусмотренной ч. 4 ст.
125 Конституции Российской Федерации.
Возможности конституционного судопроизводства во всех названных
направлениях правовой защиты рассматриваются в данном комментарии
на примере решений не только Конституционного Суда Российской
Федерации, но и конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации. Существенна при этом демонстрация единства в
подходах и субсидиарное значение конституционного правосудия на
федеральном и региональном уровнях для защиты прав местного
самоуправления.
В процессе нормотворчества, осуществляемого государственной
властью субъектов Российской Федерации и муниципальной
властью, представляют интерес не только решения Конституционного
Суда непосредственно по вопросам местного самоуправления, но и
многие другие, особенно касающиеся избирательных прав и процедур,
соотношения различных форм непосредственной демократии (выборов и
референдума), ответственности должностных лиц и органов публичной
власти. Поэтому в комментарии дан анализ затрагивающих эти вопросы
правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и
показана возможность их использования по аналогии применительно к
соответствующим институтам муниципальной власти.
Одна из задач представленного комментария к решениям
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов
субъектов Федерации — рассматривание толкования разграничения
полномочий судов общей юрисдикции и конституционного правосудия в
области судебного оспаривания нормативных актов субъектов
Российской Федерации. Соответственно приводятся постановления
и определения Конституционного Суда Российской Федерации,
формулирующие эти правовые позиции, которые имеют универсальное
значение и распространяются, в частности, на проверку норм,
затрагивающих интересы местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления — продолжающаяся реальность
современного правового развития. Первый опыт в этой области,
приобретенный по результатам почти десятилетней практики
постконституционного нормотворчества и правоприменения, позволяет
поставить задачи более четкого разграничения ответственности всех
уровней публичной власти, в частности федеральной, субъектов
Российской Федерации и муниципальной. Этому посвящен
разрабатываемый Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации проект Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
который должен заменить одноименный закон, принятый в 1995 г.
Доктор
юридических наук, профессор Т.Г. Морщакова
|  |
